細化完善執(zhí)法監(jiān)督相關規(guī)定 推動執(zhí)法監(jiān)督工作落實落地
《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》解讀
近日，市場監(jiān)管總局第22號令公布了《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),?！兑?guī)定》對執(zhí)法監(jiān)督全過程作出系統詳實的規(guī)定，對于推動執(zhí)法監(jiān)督工作制度化,、規(guī)范化，督促市場監(jiān)督管理部門依法履行職責,、規(guī)范行政執(zhí)法行為,、保護行政相對人合法權益具有重要意義,。
一、起草背景
市場監(jiān)管總局成立以來,，始終堅持在法治的軌道上推進市場監(jiān)管各項工作,。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》等法治建設的重要文件均對強化執(zhí)法監(jiān)督提出了要求,。市場監(jiān)督管理部門執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)章數量多,、涉及面廣、社會影響大,，一旦出現不履行,、違法履行或者不當履行法定職責的情形，既損害行政相對人的合法權益,，又損害市場監(jiān)督管理部門的執(zhí)法權威,。為落實黨中央、國務院要求,，規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法行為,，迫切需要出臺一部統一的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。
《規(guī)定》列入了2019年市場監(jiān)管總局立法工作計劃,。2019年5月,，在研究吸收《工商行政管理機關執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《質量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》，并借鑒地方執(zhí)法監(jiān)督相關規(guī)定的基礎上,，總局法規(guī)司起草了《規(guī)定》初稿,，及時征求了地方市場監(jiān)管部門意見，并3次征求總局各司局,、國家藥品監(jiān)督管理局,、國家知識產權局意見。2019年9月向社會公開征求意見,。10月,，召開立法座談會，聽取21個省級,、副省級市場監(jiān)管部門法制機構對《規(guī)定》的意見建議,。認真研究、吸收采納合理意見42條,，在對爭議焦點問題充分論證的基礎上,，進行修改完善，形成《規(guī)定》草案,，于12月16日經市場監(jiān)管總局2019年第17次局務會議審議通過,。
二、起草思路
(一)堅持原則方向和突出重點?！兑?guī)定》一方面通過規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督的立法目的,、概念定義、監(jiān)督原則,，明確執(zhí)法監(jiān)督的原則方向,。另一方面，《規(guī)定》主體內容圍繞執(zhí)法監(jiān)督的方式展開,，既保持規(guī)章內容完備又突出重點,。對已有明確規(guī)定的，如公平競爭審查,、行政處罰案件審核和聽證等內容不再贅述;對尚未有明確規(guī)定的，如專項執(zhí)法檢查,、執(zhí)法評議考核等內容做出詳細規(guī)定,。
(二)統籌改革、傳承和融合的關系,。在適應改革方面,，貫徹落實黨中央、國務院對市場監(jiān)管事業(yè)提出的新要求,，加入公平競爭審查,、“三項制度”等內容。在傳承方面,，《規(guī)定》吸收原工商和原質監(jiān)關于執(zhí)法監(jiān)督的部分規(guī)定,，將多年來經實踐證明行之有效的內容予以保留。在融合方面,，既考慮不同條線和各部門之間開展執(zhí)法監(jiān)督的特點,，又結合機構整合后市場監(jiān)管部門職能融合的需求，堅持執(zhí)法監(jiān)督的原則方向又保留一定彈性,。
(三)突出針對性和可操作性,。不同于過去，《規(guī)定》明確了在執(zhí)法監(jiān)督后的監(jiān)督部門可采取的措施,，針對不同情形,，規(guī)定了三種文書。針對層級監(jiān)督和同級監(jiān)督進行區(qū)分,，規(guī)定了不同的后處理手段,。在可操作性方面，規(guī)定了文書的執(zhí)行程序和被監(jiān)督部門的異議權利和程序,。
三,、主要內容
(一)區(qū)分層級監(jiān)督和同級監(jiān)督及其后處理措施
關于層級監(jiān)督，是指上級市場監(jiān)督管理部門對下級市場監(jiān)督管理部門所屬機構、派出機構和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關行為進行的執(zhí)法監(jiān)督活動,。上級市場監(jiān)督管理部門通過監(jiān)督下級市場監(jiān)督管理部門發(fā)現問題的,，經批準，可以在適當范圍內予以通報,，也可以約談下級市場監(jiān)督管理部門負責人,，或者發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督通知書，下級市場監(jiān)督管理部門收到執(zhí)法監(jiān)督通知書后,，應當于十個工作日內提供相關材料或者情況說明,。經過調查核實屬實的，經批準,，可以發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督決定書,，要求下級市場監(jiān)督管理部門限期糾正，并于糾正后十個工作日內向上級市場監(jiān)督管理部門報告糾正情況;必要時,，上級市場監(jiān)督管理部門可以直接糾正,。下級市場監(jiān)督管理部門對執(zhí)法監(jiān)督決定存在異議的，可以在五個工作日內申請復查,，上級市場監(jiān)督管理部門應當自收到申請之日起十個工作日內予以復查并答復,。
開展層級監(jiān)督時，上級市場監(jiān)督管理部門還可以向下級市場監(jiān)督管理部門發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督意見書,，提出完善制度或者改進工作的要求;下級市場監(jiān)督管理部門應當在規(guī)定期限內將有關情況報告上級市場監(jiān)督管理部門,。
與層級監(jiān)督相對應，同級監(jiān)督是指各級市場監(jiān)督管理部門對本部門所屬機構,、派出機構和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關行為進行的執(zhí)法監(jiān)督活動,。開展同級監(jiān)督的市場監(jiān)督管理部門在發(fā)現存在相關問題時可采取通報、糾正兩種處理措施,。
關于層級監(jiān)督和同級監(jiān)督的責任落實方面,，《規(guī)定》明確了相關的糾錯機制。下級市場監(jiān)督管理部門不執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督通知書,、決定書或者意見書時,，上級市場監(jiān)督管理部門可以責令改正、通報批評,，并可以建議有權機關對負有責任的主管人員和相關責任人員予以批評教育,、調離執(zhí)法崗位或者處分。同時,，不論層級監(jiān)督還是同級監(jiān)督,，市場監(jiān)管部門發(fā)現存在不履行、違法履行或者不當履行法定職責情形需要追責問責的,，都應當根據有關規(guī)定處理,。
(二)完善細化執(zhí)法監(jiān)督內容和方式
《規(guī)定》在堅持傳承與改革的前提下,，確立了9項執(zhí)法監(jiān)督內容和10種執(zhí)法監(jiān)督方式，監(jiān)督內容與方式之間相互對應,。執(zhí)法監(jiān)督的內容體現市場監(jiān)督管理執(zhí)法的重點領域和關鍵環(huán)節(jié),，基本涵蓋市場監(jiān)督管理的各類行政執(zhí)法及其相關行為，大體可劃分為抽象行政行為,、具體行政行為和與行政執(zhí)法有關的三類行為,。與過去相比，《規(guī)定》增加了依法履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況,、公平競爭審查情況和行政執(zhí)法公示,、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度實施情況,。
第一,，將依法履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況作為執(zhí)法監(jiān)督的內容之一，是綜合考慮不同條線執(zhí)法存在差異性而作出的原則性規(guī)定,。對履行市場監(jiān)督管理執(zhí)法職責情況開展監(jiān)督,，符合《規(guī)定》督促市場監(jiān)督管理部門依法履行職責這一立法目的的要求。
第二,，按照《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)﹝2016﹞34 號)和《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》要求，將公平競爭審查情況新增為執(zhí)法監(jiān)督的內容之一,，進一步推動各級市場監(jiān)督管理部門履行好公平競爭審查職責,，規(guī)范出臺的規(guī)章、規(guī)范性文件和政策措施,。
第三,，貫徹落實黨中央、國務院相關決策部署,，將“三項制度”實施情況納入執(zhí)法監(jiān)督的內容,，充分發(fā)揮“三項制度”對促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎性、整體性,、突破性作用,。
第四，與執(zhí)法監(jiān)督內容相適應的,，《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督方式確定為10種：一是針對抽象行政行為,，采取行政規(guī)范性文件合法性審核、公平競爭審查等監(jiān)督方式;二是針對具體行政行為,，采用行政處罰的審核,、聽證、行政復議等監(jiān)督方式;三是明確列舉了實踐中行之有效的其他監(jiān)督方式,，如專項執(zhí)法檢查,、執(zhí)法評議考核,、執(zhí)法案卷評查、法治建設評價等,。新增了公平競爭審查和重大執(zhí)法決定法制審核作為執(zhí)法監(jiān)督的方式,，與執(zhí)法監(jiān)督的內容相適應。
第五,，與過去相比,，《規(guī)定》增加重要執(zhí)法制度的實施情況，上級機關和有關部門交辦,、轉辦,、移送的執(zhí)法事項，社會公眾反映強烈的執(zhí)法事項作為專項執(zhí)法檢查的內容,，擴大了檢查的覆蓋面,，提高了檢查的靈活性;并強調市場監(jiān)督管理部門對專項執(zhí)法檢查的統籌安排，統一制定專項執(zhí)法檢查計劃,，合理確定專項執(zhí)法檢查事項,。同時，《規(guī)定》還進一步明確了執(zhí)法評議考核的事項內容,，指出要加強評議考核結果的運用,，落實評議考核獎懲措施。在案卷評查方面,，《規(guī)定》基本延續(xù)了關于行政處罰和許可案卷評查的評查事項,，并規(guī)定其他行政執(zhí)法案卷的評查事項可參照前款規(guī)定執(zhí)行。與建設法治政府相呼應的,，《規(guī)定》將法治建設評價作為執(zhí)法監(jiān)督的方式之一,，規(guī)定法治市場監(jiān)督管理建設評價辦法、指標體系和評分標準由國家市場監(jiān)督管理總局另行制定,。
(三)明確執(zhí)法監(jiān)督的職責分工及相關措施
《規(guī)定》明確了執(zhí)法監(jiān)督的職責分工,。各級市場監(jiān)督管理部門內設的各業(yè)務機構根據職責分工和相關規(guī)定，負責實施本業(yè)務領域的執(zhí)法監(jiān)督工作;法制機構在本級市場監(jiān)督管理部門領導下,，具體負責組織,、協調、指導和實施執(zhí)法監(jiān)督工作,。就總局而言,，總局各有關業(yè)務司局根據職責分工和相關規(guī)定負責實施本業(yè)務領域的執(zhí)法監(jiān)督工作，法規(guī)司負責組織,、協調,、指導和實施執(zhí)法監(jiān)督工作。在不同機構可采取的執(zhí)法監(jiān)督方式上,，專項執(zhí)法檢查,、執(zhí)法評議考核,、執(zhí)法案卷評查是市場監(jiān)督管理部門內設的各業(yè)務機構和法制機構可單獨或者共同實施的，法治建設評價則由法制機構實施,。
執(zhí)法監(jiān)督工作是全局性的工作,，各相關機構應當按照分工協作的原則各司其職?！兑?guī)定》提出各級市場監(jiān)督管理部門應當加強對執(zhí)法監(jiān)督工作的領導,，建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作機制，統籌解決執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大問題,。這樣規(guī)定一方面是將執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化,、日常化,，另一方面則是要求各地建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作協調機制,，有效解決執(zhí)法監(jiān)督工作的相關爭議。
《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督的措施統一歸集至一條,，在執(zhí)法監(jiān)督各個方式的條款中不再單獨作出規(guī)定,，便于執(zhí)法監(jiān)督人員根據監(jiān)督工作實際需要采取相應的措施。在吸收原工商和原質監(jiān)規(guī)定措施的基礎上,，《規(guī)定》參照中共中央辦公廳,、國務院辦公廳《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》的內容，增加第三方評估,、走訪等作為執(zhí)法監(jiān)督措施,。同時，根據起草過程中征求匯總的各項意見建議,，新增網上檢查、查看執(zhí)法業(yè)務管理系統等執(zhí)法監(jiān)督的措施,。
(四)加強執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設
《規(guī)定》延續(xù)執(zhí)法監(jiān)督工作報送制度,，對開展執(zhí)法監(jiān)督工作的相關數據也提出了報送要求。根據《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》關于推進信息共享的要求,，為盡快與司法部主建的全國行政執(zhí)法監(jiān)督平臺對接,，做到數據的互通互聯，《規(guī)定》明確各級市場監(jiān)督管理部門應當加強執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設,，實現執(zhí)法監(jiān)督信息的互通和共享,。
(五)關于盡職免責規(guī)定
中辦《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》、國務院《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》,、中央全面依法治國委員會辦公室《關于開展法治政府建設全面督察的通知》都明確要求建立健全容錯機制,，寬容干部工作中出現的失誤錯誤，做到“三個區(qū)分開來”,。在《規(guī)定》征求意見階段,，基層市場監(jiān)管部門關于增加盡職免責規(guī)定,、明確履職評判界限的意見較為集中。為落實黨中央,、國務院要求,，回應基層執(zhí)法人員關切，《規(guī)定》在第二十四條明確市場監(jiān)督管理部門應當建立執(zhí)法容錯機制,，明確履職標準,，完善盡職免責辦法?！?作者：市場監(jiān)管總局法規(guī)司司長 劉紅亮)
