細(xì)化完善執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定 推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督工作落實(shí)落地
《市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》解讀
近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局第22號(hào)令公布了《市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),?！兑?guī)定》對(duì)執(zhí)法監(jiān)督全過程作出系統(tǒng)詳實(shí)的規(guī)定，對(duì)于推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督工作制度化,、規(guī)范化,，督促市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法履行職責(zé)、規(guī)范行政執(zhí)法行為,、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益具有重要意義,。
一、起草背景
市場(chǎng)監(jiān)管總局成立以來,，始終堅(jiān)持在法治的軌道上推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管各項(xiàng)工作,。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》等法治建設(shè)的重要文件均對(duì)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督提出了要求。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)章數(shù)量多,、涉及面廣,、社會(huì)影響大，一旦出現(xiàn)不履行,、違法履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)的情形，既損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,，又損害市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法權(quán)威,。為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院要求,，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法行為,，迫切需要出臺(tái)一部統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。
《規(guī)定》列入了2019年市場(chǎng)監(jiān)管總局立法工作計(jì)劃,。2019年5月,，在研究吸收《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，并借鑒地方執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,，總局法規(guī)司起草了《規(guī)定》初稿,，及時(shí)征求了地方市場(chǎng)監(jiān)管部門意見，并3次征求總局各司局,、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局,、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局意見。2019年9月向社會(huì)公開征求意見,。10月,，召開立法座談會(huì)，聽取21個(gè)省級(jí),、副省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門法制機(jī)構(gòu)對(duì)《規(guī)定》的意見建議,。認(rèn)真研究、吸收采納合理意見42條,，在對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題充分論證的基礎(chǔ)上,，進(jìn)行修改完善，形成《規(guī)定》草案,，于12月16日經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年第17次局務(wù)會(huì)議審議通過,。
二、起草思路
(一)堅(jiān)持原則方向和突出重點(diǎn),?！兑?guī)定》一方面通過規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督的立法目的、概念定義,、監(jiān)督原則,，明確執(zhí)法監(jiān)督的原則方向。另一方面，《規(guī)定》主體內(nèi)容圍繞執(zhí)法監(jiān)督的方式展開,，既保持規(guī)章內(nèi)容完備又突出重點(diǎn),。對(duì)已有明確規(guī)定的，如公平競(jìng)爭(zhēng)審查,、行政處罰案件審核和聽證等內(nèi)容不再贅述;對(duì)尚未有明確規(guī)定的,，如專項(xiàng)執(zhí)法檢查、執(zhí)法評(píng)議考核等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定,。
(二)統(tǒng)籌改革,、傳承和融合的關(guān)系。在適應(yīng)改革方面,，貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管事業(yè)提出的新要求，加入公平競(jìng)爭(zhēng)審查,、“三項(xiàng)制度”等內(nèi)容,。在傳承方面，《規(guī)定》吸收原工商和原質(zhì)監(jiān)關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督的部分規(guī)定,，將多年來經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的內(nèi)容予以保留,。在融合方面，既考慮不同條線和各部門之間開展執(zhí)法監(jiān)督的特點(diǎn),，又結(jié)合機(jī)構(gòu)整合后市場(chǎng)監(jiān)管部門職能融合的需求,，堅(jiān)持執(zhí)法監(jiān)督的原則方向又保留一定彈性。
(三)突出針對(duì)性和可操作性,。不同于過去,，《規(guī)定》明確了在執(zhí)法監(jiān)督后的監(jiān)督部門可采取的措施，針對(duì)不同情形,，規(guī)定了三種文書,。針對(duì)層級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督進(jìn)行區(qū)分，規(guī)定了不同的后處理手段,。在可操作性方面,，規(guī)定了文書的執(zhí)行程序和被監(jiān)督部門的異議權(quán)利和程序。
三,、主要內(nèi)容
(一)區(qū)分層級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督及其后處理措施
關(guān)于層級(jí)監(jiān)督,，是指上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門所屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關(guān)行為進(jìn)行的執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng),。上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門通過監(jiān)督下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)問題的,，經(jīng)批準(zhǔn)，可以在適當(dāng)范圍內(nèi)予以通報(bào),，也可以約談下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人,，或者發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督通知書,，下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門收到執(zhí)法監(jiān)督通知書后，應(yīng)當(dāng)于十個(gè)工作日內(nèi)提供相關(guān)材料或者情況說明,。經(jīng)過調(diào)查核實(shí)屬實(shí)的,，經(jīng)批準(zhǔn)，可以發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書,，要求下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門限期糾正,，并于糾正后十個(gè)工作日內(nèi)向上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門報(bào)告糾正情況;必要時(shí)，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可以直接糾正,。下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定存在異議的,，可以在五個(gè)工作日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)查，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)予以復(fù)查并答復(fù),。
開展層級(jí)監(jiān)督時(shí)，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門還可以向下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督意見書,，提出完善制度或者改進(jìn)工作的要求;下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)將有關(guān)情況報(bào)告上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門,。
與層級(jí)監(jiān)督相對(duì)應(yīng)，同級(jí)監(jiān)督是指各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)本部門所屬機(jī)構(gòu),、派出機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法及其相關(guān)行為進(jìn)行的執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng),。開展同級(jí)監(jiān)督的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)問題時(shí)可采取通報(bào)、糾正兩種處理措施,。
關(guān)于層級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督的責(zé)任落實(shí)方面,，《規(guī)定》明確了相關(guān)的糾錯(cuò)機(jī)制。下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門不執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督通知書,、決定書或者意見書時(shí),，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可以責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng),，并可以建議有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和相關(guān)責(zé)任人員予以批評(píng)教育,、調(diào)離執(zhí)法崗位或者處分。同時(shí),，不論層級(jí)監(jiān)督還是同級(jí)監(jiān)督,，市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)存在不履行、違法履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)情形需要追責(zé)問責(zé)的,，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理,。
(二)完善細(xì)化執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容和方式
《規(guī)定》在堅(jiān)持傳承與改革的前提下，確立了9項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容和10種執(zhí)法監(jiān)督方式,，監(jiān)督內(nèi)容與方式之間相互對(duì)應(yīng),。執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容體現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基本涵蓋市場(chǎng)監(jiān)督管理的各類行政執(zhí)法及其相關(guān)行為,，大體可劃分為抽象行政行為,、具體行政行為和與行政執(zhí)法有關(guān)的三類行為,。與過去相比，《規(guī)定》增加了依法履行市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法職責(zé)情況,、公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況和行政執(zhí)法公示,、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施情況,。
第一,，將依法履行市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法職責(zé)情況作為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容之一，是綜合考慮不同條線執(zhí)法存在差異性而作出的原則性規(guī)定,。對(duì)履行市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法職責(zé)情況開展監(jiān)督,，符合《規(guī)定》督促市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法履行職責(zé)這一立法目的的要求。
第二,，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國(guó)發(fā)﹝2016﹞34 號(hào))和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》要求,，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況新增為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容之一，進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門履行好公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé),，規(guī)范出臺(tái)的規(guī)章,、規(guī)范性文件和政策措施。
第三,，貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院相關(guān)決策部署，將“三項(xiàng)制度”實(shí)施情況納入執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容,，充分發(fā)揮“三項(xiàng)制度”對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)性,、整體性、突破性作用,。
第四,，與執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容相適應(yīng)的，《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督方式確定為10種：一是針對(duì)抽象行政行為,，采取行政規(guī)范性文件合法性審核,、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等監(jiān)督方式;二是針對(duì)具體行政行為，采用行政處罰的審核,、聽證,、行政復(fù)議等監(jiān)督方式;三是明確列舉了實(shí)踐中行之有效的其他監(jiān)督方式，如專項(xiàng)執(zhí)法檢查,、執(zhí)法評(píng)議考核,、執(zhí)法案卷評(píng)查、法治建設(shè)評(píng)價(jià)等,。新增了公平競(jìng)爭(zhēng)審查和重大執(zhí)法決定法制審核作為執(zhí)法監(jiān)督的方式,，與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容相適應(yīng)。
第五,，與過去相比,，《規(guī)定》增加重要執(zhí)法制度的實(shí)施情況,，上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門交辦、轉(zhuǎn)辦,、移送的執(zhí)法事項(xiàng),，社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法事項(xiàng)作為專項(xiàng)執(zhí)法檢查的內(nèi)容，擴(kuò)大了檢查的覆蓋面,，提高了檢查的靈活性;并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)專項(xiàng)執(zhí)法檢查的統(tǒng)籌安排,，統(tǒng)一制定專項(xiàng)執(zhí)法檢查計(jì)劃，合理確定專項(xiàng)執(zhí)法檢查事項(xiàng),。同時(shí),，《規(guī)定》還進(jìn)一步明確了執(zhí)法評(píng)議考核的事項(xiàng)內(nèi)容，指出要加強(qiáng)評(píng)議考核結(jié)果的運(yùn)用,，落實(shí)評(píng)議考核獎(jiǎng)懲措施,。在案卷評(píng)查方面，《規(guī)定》基本延續(xù)了關(guān)于行政處罰和許可案卷評(píng)查的評(píng)查事項(xiàng),，并規(guī)定其他行政執(zhí)法案卷的評(píng)查事項(xiàng)可參照前款規(guī)定執(zhí)行,。與建設(shè)法治政府相呼應(yīng)的，《規(guī)定》將法治建設(shè)評(píng)價(jià)作為執(zhí)法監(jiān)督的方式之一,，規(guī)定法治市場(chǎng)監(jiān)督管理建設(shè)評(píng)價(jià)辦法、指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局另行制定,。
(三)明確執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)分工及相關(guān)措施
《規(guī)定》明確了執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)分工,。各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門內(nèi)設(shè)的各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)分工和相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)實(shí)施本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督工作;法制機(jī)構(gòu)在本級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門領(lǐng)導(dǎo)下,，具體負(fù)責(zé)組織,、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督工作,。就總局而言,，總局各有關(guān)業(yè)務(wù)司局根據(jù)職責(zé)分工和相關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)實(shí)施本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督工作，法規(guī)司負(fù)責(zé)組織,、協(xié)調(diào),、指導(dǎo)和實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督工作。在不同機(jī)構(gòu)可采取的執(zhí)法監(jiān)督方式上,，專項(xiàng)執(zhí)法檢查,、執(zhí)法評(píng)議考核、執(zhí)法案卷評(píng)查是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門內(nèi)設(shè)的各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)可單獨(dú)或者共同實(shí)施的,，法治建設(shè)評(píng)價(jià)則由法制機(jī)構(gòu)實(shí)施,。
執(zhí)法監(jiān)督工作是全局性的工作，各相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照分工協(xié)作的原則各司其職,?！兑?guī)定》提出各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo),，建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制，統(tǒng)籌解決執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大問題,。這樣規(guī)定一方面是將執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化,、日常化,，另一方面則是要求各地建立健全執(zhí)法監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制,，有效解決執(zhí)法監(jiān)督工作的相關(guān)爭(zhēng)議。
《規(guī)定》將執(zhí)法監(jiān)督的措施統(tǒng)一歸集至一條,，在執(zhí)法監(jiān)督各個(gè)方式的條款中不再單獨(dú)作出規(guī)定,，便于執(zhí)法監(jiān)督人員根據(jù)監(jiān)督工作實(shí)際需要采取相應(yīng)的措施。在吸收原工商和原質(zhì)監(jiān)規(guī)定措施的基礎(chǔ)上,，《規(guī)定》參照中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》的內(nèi)容，增加第三方評(píng)估,、走訪等作為執(zhí)法監(jiān)督措施,。同時(shí)，根據(jù)起草過程中征求匯總的各項(xiàng)意見建議,，新增網(wǎng)上檢查,、查看執(zhí)法業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)等執(zhí)法監(jiān)督的措施。
(四)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設(shè)
《規(guī)定》延續(xù)執(zhí)法監(jiān)督工作報(bào)送制度,，對(duì)開展執(zhí)法監(jiān)督工作的相關(guān)數(shù)據(jù)也提出了報(bào)送要求,。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》關(guān)于推進(jìn)信息共享的要求，為盡快與司法部主建的全國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)對(duì)接,，做到數(shù)據(jù)的互通互聯(lián),，《規(guī)定》明確各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督信息的互通和共享,。
(五)關(guān)于盡職免責(zé)規(guī)定
中辦《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》,、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室《關(guān)于開展法治政府建設(shè)全面督察的通知》都明確要求建立健全容錯(cuò)機(jī)制,，寬容干部工作中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤,，做到“三個(gè)區(qū)分開來”。在《規(guī)定》征求意見階段,，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門關(guān)于增加盡職免責(zé)規(guī)定,、明確履職評(píng)判界限的意見較為集中。為落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院要求,，回應(yīng)基層執(zhí)法人員關(guān)切，《規(guī)定》在第二十四條明確市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法容錯(cuò)機(jī)制,，明確履職標(biāo)準(zhǔn),，完善盡職免責(zé)辦法,。 (作者：市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司司長(zhǎng) 劉紅亮)
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