中國消費者報報道 為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,，加強平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管,，完善監(jiān)管規(guī)則，引導(dǎo)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營,，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展,，在總結(jié)我國執(zhí)法實踐經(jīng)驗和借鑒其他國家(地區(qū))做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定,，國務(wù)院反壟斷委員會(以下簡稱委員會)制定出臺了《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》),。
一、起草背景
近年來,，我國平臺經(jīng)濟迅速發(fā)展,，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮,，對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。但與此同時,，關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”,、“大數(shù)據(jù)殺熟”、未依法申報實施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加,。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權(quán)益,，不利于充分激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展,、構(gòu)筑經(jīng)濟社會發(fā)展新優(yōu)勢和新動能,。習近平總書記強調(diào)，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展,。2020年12月11日召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張,。2020年12月16日召開的中央經(jīng)濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經(jīng)濟工作中的八項重點任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺企業(yè)壟斷認定等方面的法律規(guī)范,，加強規(guī)制,，提升監(jiān)管能力，堅決反對壟斷行為,。
我國《反壟斷法》的基本制度,、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者。但由于平臺經(jīng)濟商業(yè)模式和競爭生態(tài)復(fù)雜,，涉及范圍廣,，專業(yè)性強，有必要在與現(xiàn)行法律,、法規(guī),、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺經(jīng)濟的發(fā)展狀況,、經(jīng)營特點和運行規(guī)律制定《指南》,，進一步明確平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法原則，有針對性地細化分析思路,，為平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引,，增強執(zhí)法針對性，提升監(jiān)管科學性,，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展,。
二、起草過程
根據(jù)委員會工作部署,，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中,、四中,、五中全會精神，按照依法立法,、科學立法,、民主立法、開門立法的要求,，充分考慮我國經(jīng)濟發(fā)展的階段和水平,，以保護市場公平競爭為出發(fā)點，以完善反壟斷監(jiān)管規(guī)則和提升反壟斷監(jiān)管效能為落腳點,，將總結(jié)國內(nèi)執(zhí)法實踐與借鑒國際經(jīng)驗相結(jié)合,，將廣泛征求意見與合理采納意見相協(xié)調(diào)，主要開展了以下工作：(一)扎實開展課題研究,。委員會辦公室組織開展了平臺經(jīng)濟行業(yè)競爭狀況評估,，對平臺經(jīng)濟理論和實踐的前沿重點問題開展了較為全面的研究,，提出《指南(專家建議稿)》，為《指南》制定提供理論支撐,。(二)深入進行調(diào)查研究,。委員會辦公室多次開展對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者的實地調(diào)研，深入了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點,。在《指南》初稿起草完成后,，召開專題座談會，分別聽取平臺經(jīng)營者,、平臺內(nèi)經(jīng)營者等市場主體意見，切實增強《指南》的科學性,、有效性和針對性,。(三)充分借鑒國際經(jīng)驗。密切跟蹤歐美等反壟斷執(zhí)法機構(gòu)加強平臺經(jīng)濟監(jiān)管的研究報告和執(zhí)法動態(tài),，及時梳理總結(jié)成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗做法,，準確把握國際競爭規(guī)則發(fā)展趨勢和特點，為制定《指南》提供有益借鑒,。(四)廣泛吸納各方意見,。2020年11月10日，在國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)上將《指南》面向社會公開征求意見,，并廣泛征求政府部門,、有關(guān)市場主體和專家學者的意見，凝聚多方共識,，確?！吨改稀吩O(shè)計的科學性和前瞻性。
2021年1月,，經(jīng)國務(wù)院反壟斷委員會全體會議審議通過,，《指南》正式印發(fā)。
三,、主要特點
《指南》立足我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀和特點,，深入總結(jié)《反壟斷法》實施以來的執(zhí)法經(jīng)驗，充分借鑒歐美發(fā)達國家平臺經(jīng)濟領(lǐng)域競爭規(guī)則的成熟做法,，以理論研究和實證調(diào)研為支撐,，著力構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展要求的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管規(guī)則。具體來說,，主要有以下特點：(一)支持創(chuàng)新發(fā)展,。將保護市場公平競爭、促進平臺經(jīng)濟領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展作為制定《指南》的出發(fā)點和立足點,，著力降低市場進入壁壘,，營造開放包容的發(fā)展環(huán)境,，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力和發(fā)展動力，提高我國平臺經(jīng)濟的整體國際競爭力,。(二)突出問題導(dǎo)向,。針對各方面反映較為突出的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域競爭問題，明確反壟斷監(jiān)管的基本原則,、具體思路和有效方式,，探索構(gòu)建符合平臺經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和特點的反壟斷執(zhí)法規(guī)則，回應(yīng)社會關(guān)切,，保護市場公平競爭,，維護消費者合法權(quán)益。(三)注重把握規(guī)律,。充分考慮互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟動態(tài)性,、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特點，深刻把握平臺經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和反壟斷監(jiān)管規(guī)律,，科學構(gòu)建反壟斷監(jiān)管規(guī)則,，強化競爭分析和法律論證，提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化,、規(guī)范化水平,，為平臺經(jīng)濟發(fā)展營造針對性和可預(yù)期性強、透明度高的法律制度環(huán)境,。(四)堅持博采眾長,。充分借鑒歐美等平臺經(jīng)濟發(fā)達國家的實踐做法和有益經(jīng)驗，深入把握平臺經(jīng)濟領(lǐng)域國際前瞻性趨勢,，廣泛聽取中央和地方有關(guān)部門,、企業(yè)和專家學者的意見和建議，著力構(gòu)建與我國平臺經(jīng)濟發(fā)展階段和特點相適應(yīng),、與國際規(guī)則相對接的高水平競爭規(guī)則,。
四、主要內(nèi)容
《指南》以《反壟斷法》為依據(jù),，強調(diào)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷行為應(yīng)當適用《反壟斷法》及有關(guān)配套法規(guī),、規(guī)章、指南等,，釋放互聯(lián)網(wǎng)平臺不是反壟斷法外之地的明確信號,。《指南》與《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)高度契合,，由總則,、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位,、經(jīng)營者集中,、濫用行政權(quán)力排除限制競爭和附則等六章組成,，共24條，對涉及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的《反壟斷法》適用問題作出了較為細化的規(guī)定,，主要包括五個方面內(nèi)容：
(一)總則,。一是明確《指南》的目的和依據(jù)，突出促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展的宗旨,，同時界定《指南》涉及的相關(guān)基礎(chǔ)概念,。二是提出反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對平臺經(jīng)濟開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當堅持保護市場公平競爭、依法科學高效監(jiān)管,、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力,、維護各方合法利益的原則。三是考慮到平臺經(jīng)濟的復(fù)雜性,，對相關(guān)商品市場,、相關(guān)地域市場界定作了詳細的闡釋，強調(diào)相關(guān)市場界定在各類案件中的作用,，同時堅持應(yīng)當進行個案分析。
(二)壟斷協(xié)議,。一是分析了壟斷協(xié)議的執(zhí)法思路,，明確壟斷協(xié)議的形式，特別是對其他協(xié)同行為作出了具體的解釋,。二是結(jié)合平臺經(jīng)濟特點,，對經(jīng)營者達成或者實施壟斷協(xié)議的具體方式、執(zhí)法考量因素等作出說明,，明確了經(jīng)營者可能利用技術(shù)手段,、數(shù)據(jù)、算法,、平臺規(guī)則等方式達成橫向壟斷或者縱向壟斷協(xié)議,，闡述了相關(guān)案件的分析思路。三是對軸幅協(xié)議的原理進行了說明,，提出了該類協(xié)議適用《反壟斷法》的分析思路,。四是對認定經(jīng)營者通過數(shù)據(jù)、算法,、平臺規(guī)則等方式實施協(xié)同行為和寬大制度等作了細化規(guī)定,。
(三)濫用市場支配地位?！吨改稀分攸c關(guān)注平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者市場支配地位的認定和平臺經(jīng)濟領(lǐng)域常見的濫用市場支配地位行為,。一是闡述了濫用市場支配地位行為反壟斷執(zhí)法的通常做法，分析了需要體現(xiàn)的《反壟斷法》框架體系,。二是詳細列舉了認定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位的考量因素,，包括經(jīng)營者的市場份額,、相關(guān)市場競爭狀況、經(jīng)營者控制市場的能力,、經(jīng)營者的財力和技術(shù)條件,、其他經(jīng)營者的依賴程度、市場進入難易程度等,。三是逐一細化濫用市場支配地位行為表現(xiàn)形式,，如不公平價格行為、低于成本銷售,、拒絕交易,、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件,、差別待遇等,，有針對性地回應(yīng)“二選一”、數(shù)據(jù)壟斷,、“大數(shù)據(jù)殺熟”等社會廣泛關(guān)注的熱點問題,，增強法律制度的可操作性和可預(yù)期性，促進平臺經(jīng)濟領(lǐng)域各類市場主體依法合規(guī)經(jīng)營,。
(四)經(jīng)營者集中,。《指南》主要對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中的特殊性進行了深入闡述,。一是在申報標準方面,，根據(jù)行業(yè)慣例、收費方式,、商業(yè)模式,、平臺經(jīng)營者的不同作用，對不同類型的平臺經(jīng)營者營業(yè)額的計算方式予以區(qū)分,，提高經(jīng)營者判斷交易是否達標的準確性,。同時，明確協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中屬于反壟斷審查范圍,。二是明確了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)高度關(guān)注的涉及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中類型,，特別強調(diào)上述經(jīng)營者集中即使未達到申報標準，但具有或者可能具有排除,、限制競爭效果的,，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將依法調(diào)查處理。三是對涉及平臺經(jīng)濟的經(jīng)營者集中進行反壟斷審查時,，要以《反壟斷法》第二十七條規(guī)定為基礎(chǔ),，并充分考慮平臺經(jīng)濟的特點，在判斷市場份額、市場控制力,、集中對市場進入的影響等方面,，具體考量因素與傳統(tǒng)行業(yè)有所區(qū)別。四是明確對附加限制性條件的經(jīng)營者集中,，可以附加剝離資產(chǎn)等結(jié)構(gòu)性條件,，也可以附加開放網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)或者平臺等行為性條件,，或者附加結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件,。
(五)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭,?！吨改稀分饕毣似脚_經(jīng)濟領(lǐng)域涉及限定交易、妨礙商品自由流通,、招標采購限制,、投資或者設(shè)立分支機構(gòu)限制、強制經(jīng)營者從事壟斷行為,、制定含有排除,、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的表現(xiàn)形式,，要求對制定涉及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章,、規(guī)范性文件和其他政策措施等應(yīng)當進行公平競爭審查，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，更好地發(fā)揮政府作用。
《指南》的發(fā)布,，為加強平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管提供了科學有效,、針對性強的制度規(guī)則，有助于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法標準,、提高執(zhí)法透明度,，有利于平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等各類市場主體深化對《反壟斷法》的理解和認識,，從而有效預(yù)防和降低法律風險,，共同營造公平競爭的市場環(huán)境。下一步,，國家市場監(jiān)督管理總局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中,、四中,、五中全會精神，深入把握平臺經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和特點,，強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管,，不斷健全平臺經(jīng)濟監(jiān)管規(guī)則,，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保護市場公平競爭,，維護消費者合法權(quán)益,，促進我國平臺經(jīng)濟健康發(fā)展。 (鞠聞)
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