我國公平競爭審查制度,，是因經(jīng)濟發(fā)展、市場完善和競爭政策地位提升而產(chǎn)生的,，同時也肩負完善市場,、落實強化競爭政策基礎(chǔ)地位法治保障等方面的使命。隨著公平競爭審查制度的出臺和有效實施,，這項制度不僅實現(xiàn)了四級政府的全覆蓋,、形成了配套保障機制、審查了數(shù)以百萬計的存量和增量文件,，也開始進入國家治理體系的視野范圍,。隨著反壟斷修法的完成和公平競爭審查行政法規(guī)制定程序的啟動，這項制度站上了法制化的新起點,，未來還要繼續(xù)通過更加常態(tài)化的實施,，以及不斷完善程序,、責(zé)任和體制機制保障,，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻力量,。
一、公平競爭審查制度的發(fā)展歷程
（一）公平競爭審查制度的政策與法律基礎(chǔ)
我國公平競爭審查制度出臺并實施于2016年,，這是一項旨在“規(guī)范政府有關(guān)行為,，防止出臺排除、限制競爭的政策措施,，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法”的制度,。認識公平競爭審查制度，除了離不開反壟斷法外,，更應(yīng)該考慮的是競爭政策和經(jīng)濟體制改革的大背景,。
早在1980年的改革開放初期，《國務(wù)院關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》就提出“開展競爭必須打破地區(qū)封鎖和部門分割,。任何地區(qū)和部門都不準封鎖市場,，不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售,。對本地區(qū)出產(chǎn)的原材料必須保證按國家計劃調(diào)出,，不準進行封鎖。工業(yè),、交通,、財貿(mào)等有關(guān)部門對現(xiàn)行規(guī)章制度中妨礙競爭的部分，必須進行修改,，以利于開展競爭,。采取行政手段保護落后,，抑制先進，妨礙商品正常流通的作法,，是不合法的,，應(yīng)當(dāng)予以廢止?！庇捎诋?dāng)時我國反壟斷法立法尚未提上日程,，在缺乏法制化和主管機構(gòu)的條件下，這項規(guī)定并沒有取得應(yīng)有的成果,。
1993年修憲確立“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”之后,，反壟斷立法開始進入學(xué)術(shù)界和立法機構(gòu)的關(guān)注視野，并于2005年正式提上立法日程,。我國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家,，市場的完善、反壟斷法的真正發(fā)揮作用,，離不開競爭政策的鋪墊與推動,。成熟市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的反壟斷法，普遍興起于19世紀末至20世紀中期,，這一階段也是資本主義從自由競爭走向壟斷競爭的時期,。因此這些國家和地區(qū)的反壟斷法，是經(jīng)過自由競爭,、產(chǎn)生壟斷弊端后的“改善式”干預(yù),，而我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而來，思維,、理念,、體制、規(guī)則,、政府職能等都還在計劃經(jīng)濟的桎梏中,，更需要的是“改革式”的反壟斷法。因此在立法過程中,，有觀點認為我國反壟斷法中應(yīng)當(dāng)加入與“競爭政策”有關(guān)的條款,，為我國的市場基礎(chǔ)進行“補課”。競爭政策在成熟市場經(jīng)濟國家中早已長期扮演最基礎(chǔ),、最重要的經(jīng)濟政策的角色,，對產(chǎn)業(yè)、財政,、貨幣,、投資等以政府干預(yù)為導(dǎo)向的政策，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)和約束的作用。但在當(dāng)時,，包括我國在內(nèi)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家,，官方的文件更重視產(chǎn)業(yè)政策，很少提到甚至完全沒有提到過競爭政策,。由于推崇產(chǎn)業(yè)政策還是主流的觀念,，以及人們對競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的認識不統(tǒng)一，反壟斷立法過程中引發(fā)了許多激烈的爭論,。
最終,，我國反壟斷法于2007年通過的時候，競爭政策正式寫入了條文當(dāng)中,，“研究擬訂有關(guān)競爭政策”成為了國務(wù)院反壟斷委員會的一項法定職能,。不僅如此，我國反壟斷法中還擁有專章規(guī)制濫用行政權(quán)力排除,、限制競爭的規(guī)定,，特別是還規(guī)定了“行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除,、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定,。”這條規(guī)定關(guān)于排除,、限制競爭具體認定標(biāo)準的語焉不詳,，成為了公平競爭審查制度日后出臺的重要法律理由,。
（二）公平競爭審查制度的出臺過程
黨的十八大以來,，中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，競爭政策也取得了飛躍式的巨大發(fā)展與成就,。黨的十八大對“全面深化經(jīng)濟體制改革”的部署與“處理好政府和市場關(guān)系”的要求,，以及十八屆三中全會首次強調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”，拉開了我國競爭政策跨越式發(fā)展的序幕,，也為公平競爭審查制度的出臺做了更堅實的鋪墊,。
2015年，《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》等中央文件先后提出“加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè),、投資等政策的協(xié)調(diào)制度”“探索實施公平競爭審查制度”“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”等要求,。2015年6月起，國家發(fā)改委與原國務(wù)院法制辦開始起草公平競爭審查制度,。國家發(fā)改委在多年研究競爭政策所取得成果的基礎(chǔ)上,，參考發(fā)達國家和地區(qū)競爭政策與其他經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗和做法，形成了文稿,。文稿多次征求了部門,、政府、專家學(xué)者、企業(yè)意見后,，按程序報送審議,。
2016年4月18日，由習(xí)近平總書記主持的中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議審議通過了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》,。會議強調(diào),，建立公平競爭審查制度，要從維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度,，明確審查對象和方式,，按照市場準入和退出標(biāo)準、商品和要素自由流動標(biāo)準,、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準,、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準等，對有關(guān)政策措施進行審查,，從源頭上防止排除和限制市場競爭,。要建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來,，加強社會監(jiān)督,。對涉嫌違反公平競爭審查標(biāo)準的，依法查實后要作出嚴肅處理,。2016年6月,，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（下稱“34號文”）的發(fā)布，標(biāo)志著公平競爭審查制度正式確立,。34號文落實了深改小組的要求,，將審查標(biāo)準細化為“4項標(biāo)準、18不得”,，防止公權(quán)力排除,、限制競爭有了新的制度抓手。
二,、公平競爭審查制度的實施成效
（一）實現(xiàn)四級政府全覆蓋
公平競爭審查制度是一項政府內(nèi)部的反壟斷合規(guī)機制,，那么它的推行和實施，需要中央到地方的各級政府各自部署,、分別落實,。我國擁有超過30個省級行政區(qū)、超過300個市級行政區(qū)和近3000個縣級行政區(qū),，所以部署一項新的,、且旨在限制政府權(quán)力的制度，很難一蹴而就,。最終在2019年底,，公平競爭審查制度實現(xiàn)國家,、省、市,、縣四級政府全覆蓋,。公平競爭審查制度能夠在我國的基層行政區(qū)扎根，給這項制度今后的實施提供了信心,、奠定了基礎(chǔ),。
（二）建立了配套保障機制
一是聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議是由政府下屬部門組成的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),，包括各級政府的產(chǎn)業(yè)政策,、財政、教育,、科技,、商務(wù)、農(nóng)業(yè),、文化,、工商、金融等超過20個部門,。雖然聯(lián)席會議不是一個法定的機構(gòu),，但它依然有助于通過定期讓各部門聚在一起專門討論公平競爭問題，從而推動政府內(nèi)部的競爭倡導(dǎo),。
二是實施細則,。2021年6月，市場監(jiān)管總局,、國家發(fā)改委,、財政部等五個部門聯(lián)合印發(fā)了《公平競爭審查制度實施細則》 ，將公平競爭審查制度禁止的18類行為細化為55種情形,，為各地,、各部門的自我審查工作提供更加清晰的指引,。
三是第三方評估機制,。公平競爭審查制度采取了政策制定機關(guān)自我審查的審查機制，而不是由競爭機構(gòu)實施審查,，其背后雖然存在中國競爭機構(gòu)審查資源不足的客觀現(xiàn)實,，但依然無法回避的是，政策制定機關(guān)通常并非競爭政策和法律領(lǐng)域的專業(yè)人士,，對于文件中潛在競爭風(fēng)險的識別能力,、優(yōu)化解決能力，均有所不足,。雖然公平競爭審查制度當(dāng)中規(guī)定了“第三方評估”,，市場監(jiān)管總局也發(fā)布了《公平競爭審查第三方評估實施指南》，高校、律所等研究機構(gòu),、實務(wù)機構(gòu)做出的第三方評估報告,。對政策制定機關(guān)而言，雖然第三方評估報告不具有決定性,，但是能夠為政策制定機關(guān)提供重要的參考,，并且如果政策制定機關(guān)的審查結(jié)論與第三方評估報告不一致，需要以書面的形式作具體說明,，這就從側(cè)面保障了政策制定機關(guān)開展審查工作的專業(yè)性和規(guī)范性,。
（三）補充了反壟斷法在糾正行政壟斷方面的不足
我國反壟斷法雖然專章規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”,，但立法博弈的結(jié)果是,，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在完成調(diào)查、形成結(jié)論后,，只能向做出行為的部門的上級部門提出處理建議,，具體的處理則只能由相關(guān)上級部門完成。在公平競爭審查制度實施以后,，政策制定機關(guān)審查的新增文件,、存量文件超過400萬份，對其中超過5萬份文件進行了廢止或修訂完善,。由于聯(lián)席會議制度督查制度的存在,，公平競爭審查制度的實施，對各級政府部門及有關(guān)個人潛在的損害競爭行為,，形成了有效的威懾,。2018年6月至10月，市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門,，以公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議名義,，隨機選擇遼寧、黑龍江,、廣東,、廣西、新疆等5省區(qū)開展重點督察,，抽查了相關(guān)單位2017年以來出臺的175份文件,，發(fā)現(xiàn)其中30份存在違反公平競爭審查標(biāo)準或者程序的問題。2018年12月,，市場監(jiān)管總局向5省區(qū)人民政府發(fā)函,，督促整改有關(guān)問題并要求及時反饋整改情況。 隨著中央部門的大力行動,，各個地方政府也開展了類似的督察,。例如,，近日安徽省某市出臺《公平競爭審查實務(wù)操作指南》和《公平競爭審查典型案例匯編》 ；2022年,，昆明市公布了3件違反公平競爭審查制度的典型案例,。
（四）進入國家治理的視野并完善競爭政策的實施框架
2017年、2019年和2022年,，國務(wù)院《政府工作報告》中均寫入了公平競爭審查制度方面的表述,。 2019-2021年，海南省連續(xù)3年在《政府工作報告》當(dāng)中寫入了公平競爭審查制度,。北京市2017年至2023年,，每年的計劃報告和財政預(yù)決算報告中，都寫入了落實,、加強財政領(lǐng)域公平競爭審查的相關(guān)表述,。如《關(guān)于北京市2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算的報告》 中明確指出，“在制定支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、政府采購等財政政策方面,，落實好公平競爭審查制度，規(guī)范政府行為”,。此外,，在一些政府部門中，公平競爭審查制度已經(jīng)在政府行文系統(tǒng)中形成了專門的環(huán)節(jié),，政策和規(guī)則制定未經(jīng)公平競爭審查,，則無法順利完成行文。
隨著經(jīng)濟發(fā)展,、市場完善和我國反壟斷法和公平競爭審查制度實施的不斷深入,，我國競爭政策也不斷迎來發(fā)展。2019年,，十九屆四中全會要求“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”,；2021年，“十四五”規(guī)劃專門用一節(jié)內(nèi)容對強化競爭政策基礎(chǔ)地位予以表述,，其中也專門提到了公平競爭審查制度,。
三、公平競爭審查制度的未來展望
公平競爭審查制度是實施競爭政策的制度工具,，因此這項制度不僅要發(fā)揮自身從源頭上防止排除,、限制競爭的政策文件出臺的作用，還要成為強化競爭政策基礎(chǔ)地位法治保障的路徑和抓手,，發(fā)揮在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要作用,。
（一）立足法制化的新起點構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟
黨的十九大報告和黨的二十大報告分別提出了“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”的要求,，公平競爭審查制度作為一項源頭上防止排除,、限制競爭的政策文件出臺的制度，理應(yīng)發(fā)揮重要作用,。過去,，理論和實務(wù)界常常擔(dān)憂公平競爭審查制度會由于其法制化程度不足，而難以有效發(fā)揮作用,，隨著反壟斷修法的完成和國務(wù)院相關(guān)行政法規(guī)開始起草,，公平競爭審查制度站上了法制化的新起點。
2022年6月,，隨著反壟斷法實施近14年后完成首次修改,，“國家堅持市場化、法治化原則,，強化競爭政策基礎(chǔ)地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”寫入了新法的總則,。與此同時，新法第55條規(guī)定“涉嫌違反本法規(guī)定的,，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對其法定代表人或者負責(zé)人進行約談,，要求其提出改進措施?！睂⑦@一條與第5條第2款“行政機關(guān)和法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)進行公平競爭審查”的規(guī)定結(jié)合來看,，第5條“應(yīng)當(dāng)”的表述為政策制定機關(guān)賦予了審查義務(wù),，如果不履行審查義務(wù)則構(gòu)成了第55條規(guī)定的“涉嫌違反本法”，則反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)進行約談,。由此,，公平競爭審查制度的剛性約束進一步得到增強。
不僅如此,，今年5月市場監(jiān)管總局就《公平競爭審查條例（征求意見稿）》公開征求意見,。在不久的將來，公平競爭審查將會成為一項國務(wù)院行政法規(guī),。這意味著公平競爭審查制度將通過“政策的法制化”這條路徑,，融入國家治理體系當(dāng)中，實現(xiàn)更為常態(tài)化地實施,。意見稿第2條規(guī)定,，“以競爭政策為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)其他政策”，這一表述是首次出現(xiàn)的,。此前,，中國其他政策和法律文件中的最新相關(guān)表述為“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”?；谶@一表述,，產(chǎn)業(yè),、財政、投資,、貿(mào)易,、貨幣、金融,、消費,、就業(yè)、環(huán)境,、區(qū)域等政策,，都需要與競爭政策相協(xié)調(diào)。但與此同時,，具體的協(xié)調(diào)方式和機制也有待進一步明確,。
（二）完善公平競爭審查制度的程序
程序是制度實施的生命線，公平競爭審查制度的完善,，離不開程序的方面,。目前公平競爭審查制度的啟動機制、透明度等方面依然需要完善,，如34號文,、“意見稿”和反壟斷法均規(guī)定在制定政策的“過程中”“制定…規(guī)定時”，這兩個表述均沒有賦予公平競爭審查制度足夠明確,、具體的啟動程序,，這也可能帶來審查機關(guān)開展審查環(huán)節(jié)選擇的任意性。同時,，“意見稿”第19條規(guī)定“政策制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部公平競爭審查工作機制,，明確負責(zé)機構(gòu)和審查程序，規(guī)定責(zé)任追究制度,，規(guī)范審查行為,。”這似乎意味著,，條例將賦權(quán)每個政策制定機關(guān)自行制定符合自己需要的審查程序和責(zé)任追究制度,，而不是直接確立出一套具有法定屬性的程序。
在透明度方面,，雖然我國已經(jīng)通過公平競爭審查制度審視了超過400萬份新增和存量文件,，也修改或廢止了其中超過5萬份文件，但很少看到關(guān)于具體審查細節(jié)的公布,。由此帶來的問題是,，公平競爭審查制度中規(guī)定了舉報制度，如果缺乏具體的競爭風(fēng)險識別、反競爭效果認定過程的公布,，潛在的舉報方就可能因知識和經(jīng)驗的缺乏,，難以完成有效的舉報,。
（三）健全公平競爭審查的體制機制保障
公平競爭審查制度的有效推行,，除了主動的改革外，也有政策制定機關(guān)擔(dān)心因違反反壟斷法而承擔(dān)法律責(zé)任的因素在,。因此,，更加常態(tài)化、更大力度的行政性壟斷執(zhí)法,，能夠進一步增強公平競爭審查制度的剛性約束,，而這需要規(guī)則的完善和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)大力推動。
目前,，由于現(xiàn)行制度框架的限制,，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在完成相應(yīng)調(diào)查后，僅具備“可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”的權(quán)力,，這樣的規(guī)定在符合職權(quán)職能規(guī)律的同時,，也限制了行政壟斷執(zhí)法威懾力的發(fā)揮。以省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為例,，在面臨省級政府組成部門和市級政府違反反壟斷法時,，執(zhí)法機構(gòu)可以向省級政府提出處理建議，但這往往不符合政府內(nèi)部的向上行文規(guī)定,；就省級政府組成部門向中央層面的反壟斷違法行為上級部門（中央部委）提出建議,，又會加劇地方矛盾，也不是一個合理的選項,。故而,，省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)僅能對市級政府的組成部門進行有效規(guī)制，省級政府組成部門和市級政府層面上的違法行為,，則容易形成監(jiān)管規(guī)制的“真空地帶”,。
今后，還應(yīng)通過完善規(guī)則和推動機構(gòu)改革,，進一步強化反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性,，增強執(zhí)法威懾力，最大程度地發(fā)揮出反行政壟斷執(zhí)法和公平競爭審查制度在落實黨的十九大,、二十大提出的“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”等要求的關(guān)鍵作用,，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻力量,。（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、涉外法治研究院常務(wù)副院長 黃勇）
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